Derechos Laborales en el Sector Público

ANTECEDENTES

En 1950, por Decreto Ley Nº 11377 del 29-05-1950 Estatuto y Escalafón del Servicio Civil y su Reglamento Decreto Supremo Nº 522, se crea la Carrera Administrativa en el Sector Público, como garantía de estabilidad, igualdad de posibilidades para el desempeño de la función pública y mejoras del trabajador en base a la capacidad e idoneidad expuestas en el trabajo.

Esta carrera se debía llevar a cabo, en base a los procesos siguientes:

  • Formas de ingreso al servicio civil.
  • Derechos y obligaciones.
  • Faltas y sanciones.
  • Ascensos en la carrera.
  • Escalafón.
  • Expiración de la función pública.
  • Garantías patrimoniales.
  • Créditos y adelantos.
  • Procesos administrativos.

En 1980, la Dirección Nacional de Personal que formaba parte del Instituto Nacional de Administración Pública y ente rector del Sistema de Personal creado por Ley Nº  20316 de 1979, emite la Resolución Jefatural Nº 052-80-INAP-DNP del 21-03-1980 que aprueba las Normas Generales del Sistema de Personal.

Estas normas, consolidan y perfeccionan, los procesos consignados en el Decreto Ley Nº 11377 y su Reglamento D.S. Nº 522 y normas complementarias dictadas de 1950 hasta 1980 sobre asuntos de personal, dirigidos a ordenar la carrera administrativa, en base a los reglamentos siguientes:

  1. Ingreso de personal.
  2. Declaración jurada de bienes y rentas.
  3. Control de asistencia y permanencia de personal.
  4. Registro de personal.
  5. Desplazamiento de personal.
  6. Evaluación del comportamiento laboral.
  7. Capacitación de personal.
  8. Reglamento interno de personal.

Estos criterios son concordantes con el Art. 59º de la Constitución Política del Perú de 1979 que establecía, que la ley regulaba el ingreso, los derechos y deberes que corresponden a los servidores públicos, así como los recursos contra las resoluciones que lo afecten. La Constitución de 1993 lo contempla en su Art. 40º.

El Art. 60º de la Constitución de 1979 sanciona, que un Sistema único homologa las remuneraciones, bonificaciones y pensiones de los servidores del estado – La Constitución de 1993 no lo consigna.

En 1984, en los considerandos del Decreto Legislativo Nº 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Público, se hace referencia a estos Art. 59º y 60º de la Constitución de 1979, para formular el conjunto de principios y normas que regulan la carrera administrativa y complementan los procesos siguientes:

  • El ingreso de personal.
  • Ascensos en la carrera.
  • Los deberes y derechos de los servidores.
  • Régimen disciplinario.
  • El carácter estable de naturaleza permanente de los servidores públicos.
  • Sistema único de remuneraciones.
  • Haber básico y bonificaciones.

En los reglamentos de éste Decreto Legislativo Nº 276, D.S. Nº 018-85-PCM – Inicial del 28-02-1985 (Derogado por D.S. Nº 009-2010-PCM del 17-01-2010) y D.S. Nº 005-90-PCM del 17-01-1990, confirman la permanencia de la carrera administrativa y sus principios, asimismo, señalan que para los efectos de la carrera y el Sistema Único de Remuneraciones, la administración pública constituye una institución.

La estructura orgánica por grupos ocupacionales de carrera y niveles, decretados por el D.L. Nº 276, así como el Sistema Único de Remuneraciones, se pone en vigencia a partir de la dación del D.S. Nº 453-85-EF del 24-10-1985 y complementarias ordenadas por D.S. Nº 057-86-PCM, D.S. Nº 107-87-PCM y adicionales por R.J. Nº 470-87-INAP y R.D. 018-88-INAP-DNP.

DESCONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y SUS CAUSAS

Con la aplicación de la nueva estructura orgánica de remuneraciones (1985) por grupos ocupacionales de carrera y niveles, la carrera pública de los servidores del Estado, era ordenada y se aplicaba en toda su dimensión, en base a las normas sancionadas por el gobierno Peruano y supervisadas por el Instituto Nacional de Administración Pública por intermedio del organismo rector del Sistema de Personal, la Dirección Nacional de Personal.

La Contraloría General de la República, en sus exámenes de control, verificaba el cumplimiento de los ocho reglamentos básicos de la carrera, que aprobara la Dirección Nacional de Personal del INAP con R.J. Nº 052-80-INAP-DNP del 21-03-1980.

  • Primer Rompimiento de los Procesos

    Por ley Nº 26507 del 20-07-1995, se desactiva el Instituto Nacional de Administración Pública y por ende, la Dirección Nacional de Personal, que era la rectora y supervisora de todos los procesos de personal sancionados en la administración pública; por tanto esta labor, quedo huérfana de apoyo.

  • Segundo Rompimiento de los Procesos

    La Resolución Contraloría Nº 072-98-CG del 26-06-1998 que aprueba las Normas de Control Interno de la Contraloría General de la República, flexibiliza el control de las ocho normas de personal (R.J. Nº 052-80-INAP-DNP), pasando las funciones del INAP-DNP, en cuestiones de personal, a cada entidad del Estado para un manejo gerencial.

    Esta acción, motivo un relajamiento total en la administración pública en la aplicación de los procesos de personal, que desarticulo el ordenamiento de éstos procesos y su conocimiento hasta la fecha.

  • Tercer Rompimiento de los Procesos

    Considerando que el Art. 15º del D.S. 018-85-PCM (Derogado por D.S. Nº 009-2010-PCM del 17-01-2010) Reglamento Inicial del D.L. 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Público establece, “Que un sistema único regula los ascensos de la carrera”, y que el Art. de este Decreto Legislativo, considera que la carrera administrativa y el Sistema Único de Remuneraciones de la administración pública constituyen una sola institución, éste principio se rompe, con la dación de la Ley Marco del Empleo Público Nº 28175 (Pub. el 19-02-2004), que en su Art. aprueba la nueva clasificación de categorías y niveles del servidor público (Que no se aplican hasta el momento), en desmedro de los grupos ocupacionales aprobados por D.L. Nº 276; no habiendo una claridad y definición sobre este tema hasta el momento, que inciden en la carrera pública, en el Sistema Único de Remuneraciones (Se sigue aplicando la escala aprobada por D.S. 453-85-EF – Es decir haberes desfasados) y en la formulación del escalafón.

    Esta ley Marco del Empleo Público Nº 28175, no aporta nada nuevo a los procesos ya establecidos por las leyes Nº 11377 y Nº 276; contemplando en la segunda disposición transitoria, complementaria y final, propuestas legislativas a partir de los 120 días de publicación de la ley (19-02-2004), en los temas siguientes:

    • Ley de carrera del servidor público (Como se puede observar en los puntos anteriores, ya existe y se aplicaba hasta 1998).
    • Ley de funcionarios públicos y empleados de confianza.
    • Ley del sistema de remuneraciones del empleo público.
    • Ley de gestión del empleo público.
    • Ley de incompatibilidades y responsabilidades.
  • Cuarto Rompimiento de los Procesos

    Por Decreto legislativo Nº 1057 del 27-06-2008 y su Reglamento D.S. Nº 075-2008-PCM del 25-11-2008, el gobierno regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios que reemplaza a los contratos de Servicio No Personales y otorga condiciones especiales a éstos servidores, que antes se daba solamente al personal de condición permanente, sea nombrado o contratado, como el de recibir capacitación, poder desplazarse de un puesto a otro; o lo más significativo, de ejercer la suplencia de cualquier cargo o conformar comisiones temporales según el Art. 11º del D.S. 075-2008-PCM y Art. 73º de la ley Nº 27444 (Pub. 15-06-2001) de Procedimiento Administrativo General.

    En la actualidad, ésta modalidad de contratación (CAS) a topado en exceso los puestos en la administración publica (Se estima que el personal nombrado o contratado de condición permanente, representa en la mayoría de entidades del sector público el 15% del total del personal al servicio del Estado), impidiendo los ascensos o promociones, o el intento de actualizar la carrera pública, por que las plazas vacantes están ocupadas por personal del CAS (El gobierno ha planteado el nombramiento de este personal).

  • Quinto y Último Rompimiento de los Procesos

    Por Decreto Legislativo Nº 1023 del 20-06-2008 se crea la Autoridad Autónoma como Ente Rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (Este sistema se crea por Ley Nº 29158 – Art. 46º - Orgánica del Poder Ejecutivo), con las funciones de planificar y formular políticas nacionales del Sistema de Recursos Humanos, dictar normas técnicas para su desarrollo, gestión del empleo público y principalmente, dictar normas de procesos de selección de personal, de capacitación, evaluación de desempeño y administrar el Registro Nacional del Personal del Servicio Civil.

    El Texto Único Ordenado aprobado por D.S. Nº 007-2010-PCM del 14-01-2010, ratifica acciones y procesos aprobados en las leyes Nº 276 y 28175.

    Por D.L. Nº 1025 del 20-06-2008, se aprueba las normas de capacitación y rendimiento para el sector público (Se reglamento con D.S. 009-2010-PCM del 17-01-2010) y que adolece de una serie de defectos de conceptos y criterios en su desarrollo, donde  no se toma en cuenta, las bases principales que conllevan a una capacitación verdadera del servidor público, proveniente de la evaluación de desempeño, que además no cuenta con un diseño especifico para su ejecución; al no destacar nítidamente éste proceso de evaluación como eje principal de los defectos o mala aplicación de acciones que conllevan a un incumplimiento de objetivos y metas de los programas que desarrollan las entidades del sector público.

COMENTARIO:

  • La evaluación de desempeño, es básico para determinar la labor y cumplimiento del trabajador dentro del plan operativo de una entidad; con la finalidad, de alcanzar los objetivos y metas de la misma. El contexto de desarrollo de éste proceso, no esta así conceptuado y su tiempo de ejecución está naciendo desfasado (En el término de 2 años), en relación al plan anual de éstos operativos institucionales.
  • La capacitación, depende de los resultados de una evaluación para determinar, el estado de cumplimiento de las labores del servidor y tomar decisiones inmediatas de capacitar al personal que no cumpla con las tareas a él asignadas en relación al programa operativo institucional. Si evaluamos en el transcurso de 2 años, como lo proyecta y sanciona el D.L. Nº 1025, el resultado seria totalmente desfasado. Si se prioriza otros tipos de capacitación: postgrado, por becas, etc., no sería concordante con la realidad.

A este panorama habría que agregar, que la administración de personal y su gestión, no dependen de dos o tres procesos, sino, de un conjunto de procesos coordinados y ordenados, como los aprobados por R.J. Nº 052-80-INAP-DNP, que redundaron en eficiencia y eficacia en la gestión de personal hasta 1998.

CONCLUSIONES:

Por lo expuesto, se demuestra en éste informe lo siguiente:

1. Que el gobierno Peruano, no ha cumplido con el articulo 8º del convenio Nº 87 adoptado por la Organización Internacional de Trabajo de la cual es miembro, al no respetar la legalidad de los Derechos Adquiridos por los Trabajadores del Sector Público Nacional, en el tema de carrera administrativa otorgada por las leyes siguientes:

  1. Decreto Ley Nº 11377 del Estatuto y Escalafón del Servicio Civil del 29-05-1950 y su Reglamento D.S. Nº 522-JC del 26-07-1950.
  2. Resolución Jefatural Nº 052-80-INAP-DNP que aprueba los ocho reglamentos del Sistema de Personal (Normas básicas como componentes de la carrera administrativa).
  3. Decreto Legislativo Nº 276 del 06-03-1984 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público y sus Reglamentos D.S. Nº 018-85-PCM del 28-02-1985 Inicial (Derogado por D.S. Nº 009-2010-PCM del 17-01-2010) y D.S. Nº 005-90-PCM del 15-01-1990 General.
  4. Articulo 40º de la Constitución Política del Perú de 1993 (Constitución Política del Perú de 1979 Art. 59º y 60º).

2. Que las leyes que afectan o desconocen éstos derechos son las siguientes:

2.1. Ley Nº 28175 Ley Marco del Empleo Público del 18-02-2004.-

  1. Donde se establecen principios, procesos y el objetivo de las condiciones de desarrollo de los organismos y del personal que trabaja para el sector público, con el fin de que sean honestos, transparentes, competitivos, eficientes y eficaces; que no se han desarrollado hasta la fecha; así como, los proyectos de carrera pública y sistema único de remuneraciones que consignan en su segunda disposición transitoria.
  2. Que el aprobarse la nueva clasificación del empleo público en su Art. y no reglamentarse (nunca se aplico), se neutralizo los procesos de carrera pública que aprobara el Decreto Legislativo Nº 276 de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Público y sus Reglamentos D.S. 018-85-PCM (Derogado por D.S. Nº 009-2010-PCM del 17-01-2010) y D.S. 005-90-PCM; en los conceptos siguientes:
    1. Ingreso a la carrera por el nivel inicial de cada grupo ocupacional (Los grupos ocupacionales por esta ley debían modificarse; no habiéndose definido hasta el momento los niveles correspondientes).
    2. El ascenso de la carrera mediante promoción a nivel inmediato superior en su grupo ocupacional.
    3. El derecho de los servidores a hacer carrera pública en base a méritos.
    4. El ordenamiento único de remuneraciones de acuerdo al nivel de carrera; entre otros procesos.

    En la actualidad, se sigue percibiendo los haberes básicos y bonificaciones, aprobado por el D.S. Nº 453-85-EF, que al ser actualizados al valor actual de la moneda (de intis a nuevos soles) por devaluaciones anteriores, se obtienen haberes básicos de S/. 0.01 centavos y bonificaciones en las mismas condiciones. Al retiro de éstos empleados de carrera, la compensación por tiempo de servicios no representa en lo más mínimo, al esfuerzo de tantos años de éstos servidores al servicio del Estado Peruano.

2.2. Decretos Legislativos Nº 1023 y 1025 (y su reglamento D.S. Nº 009-2010-PCM) de Creación de la Autoridad Autónoma del Servicio Civil del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y Aprobación de las Normas de Capacitación y Rendimiento del Sector Público del 20-06-2008.- 

  1. Que el diseño de éstas leyes, no abarca los procesos de gestión de un Sistema de Personal que requiere lo siguiente:
    1. Un reglamento de ingreso de personal donde se establezca requisitos mínimos, comisiones de ingresos, una escala de categorías y remuneraciones definida, y la aplicación de las leyes anticorrupción; etc.
    2. Un reglamento de asistencia y control que servirá, para las sanciones o estímulos correspondientes; y que sus resultados deben ser parte de las evaluaciones a practicarse en la entidad.
    3. Un reglamento de declaraciones de bienes y rentas, al ingreso y salida del servidor, que servirá para determinar enriquecimientos ilícitos en aplicación de leyes vigentes.
    4. Un reglamento de registro de personal que servirá para formular el escalafón del empleado público, como cuadro estadístico de ascensos y promociones de la carrera administrativa.
    5. Un reglamento de desplazamiento de personal, que aplique lo dictado en éste tema por leyes vigentes y que de acuerdo a los resultados de evaluaciones, se aplique en cada entidad pública.
    6. Un reglamento interno, que fije los derechos y obligaciones de los servidores en la entidad, de acuerdo a su política institucional.

    Nota: El D.S. Nº 007-2010-PCM del 14-01-2010 TUO de la Normativa del Servicio Civil no hace más que ratificar, las acciones y procesos de personal aprobados en las leyes Nº 276 y 28175.

En los reglamentos de capacitación y evaluación del desempeño, debe tomarse en cuenta el comentario que se hace en el punto quinto y último rompimiento de los procesos de éste informe, para una mejor estructuración de los mismos.

2.3. Decreto Legislativo Nº 1057 y su Reglamento D.S. Nº 075-2008-PCM Régimen Especial de Contratación Administrativa del 27-06-2008 y 25-11-2008 (respectivamente).-

  • Donde se limita el derecho de ascenso o promoción de un servidor de carrera, al topar las plazas vacantes de cualquier naturaleza, con personal contratado por estos dispositivos legales, al aplicarse el Art. 11º del D.L. Nº 075-2008-PCM de suplencia administrativa, tal como se hace referencia en el punto cuarto de rompimiento de los procesos de este informe.

Derechos Laborales en el Sector Público