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Categoría: Informes Técnicos - Legales

Administración Pública a la Deriva

En éste informe, quiero hacer llegar a Uds. algunas apreciaciones técnico – legales resultantes de un análisis y evaluación, de normas y leyes de gestión de algunos sistemas administrativos; que han sido derogados, mal procesados o no se aplican en nuestra administración pública, dando por resultado acciones corruptas que tenemos a la vista todos los días, procesos que no se cumplen sobre todo en el área de personal y un sobredimensionamiento de servidores por contrata, que en muchas entidades superan al personal nombrado; rompiendo los esquemas de carrera administrativa, ascensos, promociones y de un ordenamiento de las escalas remunerativas del sector público con la que ya contaba la administración pública, que afectan los derechos adquiridos de miles de servidores estatales y por ende, el cumplimiento de acciones de gestión administrativa que redundan en los programas de las entidades del estado.

MOTIVOS DEL DESORDEN

EN EL ÁREA DE RECURSOS HUMANOS

  1. Por la desactivación del Instituto Nacional de Administración Pública por ley Nº 26507 del 20-07-1995, que por intermedio de la ex Dirección Nacional de Personal, órgano rector del Sistema de Personal, dictaba las disposiciones que aseguraban la normal ejecución de las acciones y procesos de personal aprobadas por R.J. Nº 052-80-INAP-DNP del 21-0-1980 (No derogadas) y se encargaba de supervisar su aplicación o adecuación en las entidades públicas.
  2. Por la flexibilización adoptada por la Contraloría General de la República, con la aprobación de las Normas de Control por Resolución Contraloría Nº 072-98-CG, que determinó un manejo gerencial de éstas, por las entidades públicas.

RESULTADOS DE ESTAS ACCIONES:

  • Que no se apliquen las leyes anticorrupción sobre nepotismo ley Nº 26771, de incompatibilidad ley Nº 27588, de ética Ley Nº 27815 y declaración de bienes y rentas ley Nº 27482 y sus reglamentos (Ver Nota); las cuales no entran en juego en los contratos administrativos de servicios (D.L. Nº 1057 y su reglamento D.S. Nº 075-2008-PCM), salvo la de nepotismo; soslayándose el ordenamiento decretado por leyes y normas (D.L. Nº 11377, D.L. Nº 276 y su reglamento D.S. Nº 005-90-PCM, ley Nº 28175 – Marco del Empleo Público y lo estructurado desde 1980 por R.J. Nº 052-80-INAP-DNP), que ayudado por las leyes anuales de presupuesto, con la prohibición por austeridad de ingresos de nuevos servidores al sector público, provocaron desordenes de institucionalidad administrativa en las entidades del estado, al otorgársele al personal ingresado por CAS, funciones propias del personal permanente, no sujetos al D.L. Nº 276, sin considerar el carácter transitorio que debe tener un contrato, a fin de preservar los derechos y obligaciones del servidor público que manda cumplir la Constitución del estado, con el fin de fomentar su seguridad, desarrollo y el cumplimiento de objetivos y metas en beneficio del país.

    Como es obvio, éste acondicionamiento de acciones y procesos fuera de su cauce normal, han traído también como resultado, la no aplicación de una serie de reglamentos propios de una activa administración de recursos humanos, que fueron diseñados por la ex INAP y la Contraloría General de la República (Ver R.C. Nº 072-98-CG y el informe Exposición Sobre el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos), con el fin de asegurar la normal ejecución de las acciones y procesos de personal, conducentes a una mejor gestión de las entidades públicas; así como, la búsqueda de eficiencia y eficacia en la protección del patrimonio público y el logro del cumplimiento de proyectos y programas institucionales.

    Nota.- Como ejemplo de desfases provocados por leyes y normas que se han dado, la Ley Nº 27482 y su reglamento, indican que las declaraciones de bienes y rentas deben remitirse a la Contraloría General de la República dentro de un plazo no mayor de siete días, mientras que la R. J. 052-80-INAP-DNP indica que la oficina de personal de cada entidad analizara los datos presentados y su cumplimiento, que en caso de dolo, daría lugar a la aplicación de sanciones (Con la labor que tiene la Contraloría General de la República, no creo que cumpla ésta importante acción anticorrupción).

  • Que asimismo es notorio, que la falta de formulación del Reglamento Interno de Personal entre otros, en la mayoría de entidades públicas que se debían adecuar a la norma octava de la R.J. Nº 052-80-INAP-DNP, donde se debe exponer los derechos y obligaciones de los servidores a su cargo, beneficios, sanciones, méritos, deméritos, etc., en función de su gestión en el cargo que ocupan, da origen, a una falta de ordenamiento y disciplina de las mismas, con el consiguiente resultado negativo que se observa en una serie de dependencias, que son motivo, hoy en día, de cuestionamiento en el ámbito de corrupción.
  • Que las normas D.L. Nº 1023 del 20-06-2008 que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, el D.L. Nº 1025 que aprueba la de Capacitación y Rendimiento para el Sector Público, y su reglamento aprobado por D.S. Nº 009-2010-PCM del 17-01-2010, y el Texto Único Ordenado de la Normativa del Servicio Civil aprobado mediante el D.S. Nº 007-2010-PCM del 14-01-2010, no han aportado otros elementos básicos para el accionar corporativo de la administración de personal o recursos humanos del sector público, a los ya consignados en el marco legal de este sistema y que presentan fallas estructurales de acuerdo a las apreciaciones siguientes:
    1. La capacitación de personal y la evaluación del desempeño que tratan éstas normas, no establecen un orden de procedimientos que concurran, a la buena aplicación de éstas acciones y procesos en el sector público, que originen una adecuación sistemática y técnica como el caso de capacitación, que aprueba:
      • El PDP tendrá una vigencia de cinco años.
      • Cada año, las entidades deberán presentar a SERVIR su PDP anualizado (Ref. art. 3° D.S. Nº 009-2010-PCM / Si tienen vigencia de 5 años, porque aprobarlo cada año).
      • La elaboración del PDP anual, deberá toma en consideración los últimos resultados de la evaluación del rendimiento (Ref. art. 5° inc. a) D.S. Nº 009-2010-PCM).

        La evaluación del rendimiento o desempeño, según el art. 38° del D.S. Nº 009-2010-PCM, se realizará con una periodicidad no mayor de dos años (Si es anual la elaboración del PDP contrasta con la periodicidad de 2 años de la evaluación del desempeño).

      • Si el PDP según el art. 3° D.S. Nº 009-2010-PCM debe ser presentado a SERVIR en los 30 primeros días calendario, en el art. 5° inc. b), se condiciona la presentación con la aprobación presupuestal y del titular de cada entidad (¿Para que la obligación de presentación del PDP y si no se cuenta con presupuesto?); etc.
    2. La periodicidad de la evaluación del desempeño según el art. 38° del D.S. Nº 009-2010-PCM (No mayor de dos años), desvirtúa el principio principal de creación de la evaluación que es el de corregir oportunamente los desfases de los servidores, en el cumplimiento de su labor; razón por la cual, se establece la capacitación para superarlo (¿Periodicidad de 2 años, planeamiento del PDP para ejecutarlo en forma anual?).

      La implementación de evaluación del desempeño debe ser de forma inmediata, para corregir tanto desorden en el comportamiento corporativo de casi todas las entidades del sector público (Ref. inc. b) art. 4° D.S. Nº 009-2010-PCM) y debe fijarse claramente, los factores de evaluación que deben estar relacionados con la parte funcional y laboral que desempeña el servidor evaluado (Ref. art. 33° D.S. Nº 009-2010-PCM).

      Asimismo, la periodicidad de la evaluación en el término de 2 años (art. 38°), no es un tiempo razonable para poder aplicar correctivos en una ejecución presupuestal anual o de programas operativos institucionales, para no arrastrar desfases, en éste cumplimiento; por lo tanto, por más que se aplique el art. 41° inc. c) y d) de consecuencias de la evaluación, los planes y programas no se cumplirían, salvo mejor parecer.

    3. El Texto Único Ordenado de la Normativa del Servicio Civil, aprobado por D.S. Nº 007-2010-PCM del 14-01-2010, no hace más que ratificar los títulos y capítulos consignados en el D.L. Nº 276 ley de Bases de la Carrera Administrativa, Ley Nº 28175 Marco del Empleo Público, D.L. Nº 1023 de Creación de la Autoridad del Servicio Civil, D.L. Nº 1025 de Capacitación y Rendimiento; y las disposiciones complementarias, transitorias y finales del D.L. Nº 276 hacen referencia a funciones que debe cumplir el Instituto Nacional de Administración Pública (Ref. Disposición Séptima y Octava), que fue desactivado por la ley Nº 26507 del 20-07-1995.

EN EL ÁREA DE CONTROL

  1. Hasta antes del 21 marzo de 1980, la Contraloría General de la República dictaba las normas técnicas de control puntuales a que debían sujetarse las entidades del estado, en aspectos de administración de personal, entre otros, y supervisaba su aplicación, en los exámenes administrativos de control; con la siguiente codificación y denominación:
    CÓDIGO DENOMINACIÓN
    150-01 Selección de personal
    150-02 Capacitación y entrenamiento de personal
    150-03 Honestidad de los servidores
    150-04 Rendimiento de personal
    150-05 Rotación de personal
    150-06 Obligatoriedad de declaración jurada de bienes y rentas
    150-07 Control de asistencia y permanencia
    150-08 Contratos por otorgamiento de becas
    150-09 Organización del archivo de personal
    150-10 Reglamento interno de personal
  2. Con la creación del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) por Decreto Ley Nº 20316 y como componente de ésta la Dirección Nacional de Personal (DNP) rectora del sistema de personal, se emite la R.J. Nº 052-80-INAP-DNP el 21 de marzo de 1980 que aprueba las Normas del Sistema de Personal y se sustituyen a las dictadas por la Contraloría General de la República.

    Estas normas son las siguientes.

    I. Ingreso de personal
    II. Declaración de bienes y rentas
    III. Control de asistencia y permanencia de personal
    IV. Registro de personal
    V. Desplazamiento de personal
    VI. Evaluación del comportamiento laboral
    VII. Capacitación de personal
    VIII. Reglamento interno de personal

    La supervisión y asesoramiento de adecuación y cumplimiento de estas normas, corría a cargo de la Dirección Nacional de Personal del INAP y la Contraloría General de la República del control de su aplicación y seguimiento de superación de los correctivos y desfases a que hubiere lugar.

  3. Con la desactivación del INAP y la DNP por ley Nº 26507 del 20-07-1995, la labor de supervisión y asesoramiento del sistema arriba señalado quedó en cero; y con el agregado de flexibilización del control de aplicación de estas normas que determina la Contraloría General de la República por R.C. Nº 072-98-CG del 26-06-1998, al pasar a las entidades públicas, las normas técnicas de control gerencial, las acciones y procesos de personal diseñados para asegurar una mejor conducción de gestión y productividad, casi no se aplican en toda la administración pública, teniendo como resultado lo comentado en la parte inicial de éste informe.
  4. No obstante hay que resaltar, que a pesar que las normas de control interno aprobadas por R.C. Nº 072-98-CG del 26-06-98, flexibiliza el control de aplicación de las normas de recursos humanos, entre otras, aprueba en el ítem 400 – Normas Técnicas de Control Interno Para el Área de Administración de Personal, acciones puntuales de apoyo al sistema de personal en la actividad de control de lo siguiente:
    CÓDIGO DENOMINACIÓN
    400-01 Descripción y análisis de cargos
    400-02 Incorporación de personal
    400-03 Control y evaluación del rendimiento laboral
    400-04 Capacitación y entrenamiento permanente
    400-05 Desplazamiento de servidores
    400-06 Mantenimiento del orden moral y disciplina
    400-07 Información y actualización del personal
    400-08 Aplicación de la tercerización en las entidades
    400-09 Asistencia y permanencia de personal
    400-10 Compensación de becas de estudios
    400-11 Prohibiciones de recibir regalos u otros beneficios distintos a la remuneración

    Y en las adiciones aprobadas por R.C. Nº 123-2000-CG el 23-06-2000, como sigue:

    CÓDIGO DENOMINACIÓN
    700-01 Integridad y valores éticos
    700-03 Ingreso y cese de personal
    700-04 Prohibiciones e incompatibilidades
    700-05 Declaración jurada de bienes y rentas
    700-09 Desplazamiento de personal
    700-10 Registro de personal
  5. En las normas de control interno aprobadas por R.C. Nº 320-2006-CG del 30-10-2006, ítem 1.5 del capitulo III-Normas Generales de Control Interno, solamente se señala, en la actividad de control de la administración de los recursos humanos, que el titular o funcionario designado, establezca la política y procedimiento necesarios para asegurar una apropiada planificación y administración de los recursos humanos de la entidad; de manera que, se garantice el desarrollo profesional y asegure la transparencia, eficacia y vocación de servicio a la comunidad; dejándose de lado los controles puntuales anteriores.

EN EL ÁREA DE OTROS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

El Sistema de Racionalización no está consignado dentro de los sistemas de aplicación nacional, que aprueba el articulo 46° de la Ley Nº 29158 – Orgánica del Poder Ejecutivo, y que por su importancia, expongo a Uds. sus antecedentes, para una mejor apreciación, como sigue:

ANTECEDENTES:

Por Decreto Ley Nº 20316 del 11 de diciembre de 1973 (Ley Orgánica del Ex – Instituto Nacional de Administración Pública), fue creado el Sistema de Racionalización Administrativa, cuya oficina central, la Dirección Nacional de Racionalización, formaba parte de este Instituto.

A raíz de la desaparición del INAP, por el año de 1995, las funciones inherentes a este sistema, entre otros (personal y abastecimiento) fueron trasladados a cada Entidad del sector público; otorgándoles mayor flexibilidad al manejo gerencial; tal como lo refiere el tercer considerando de la Resolución Nº 072-98-CG del 26-06-98; de la Contraloría General de la República, como ya se ha anotado en la parte referente al área de personal.

Como órgano rector, la Dirección Nacional de Racionalización dictó las normas generales del sistema conducentes a una mejor gestión de las Entidades y su productividad; asegurando el normal funcionamiento de éstas, en el proceso integral de sus organizaciones.

Dichas normas fueron aprobadas por Resolución Jefatural Nº 182-79-INAP/DMR del 06 de noviembre de 1979 y su aplicación debía ser evaluada por éste órgano.

Las normas aprobadas fueron las siguientes:

  1. Formulación De La Política Institucional

    Que era la guía general de acción adoptada y seguida por las autoridades y funcionarios de una institución que permitía orientar las actividades del personal en la consecución de sus fines y metas, de acuerdo a los objetivos para los que fueron creados. Estas debían formalizarse en documentos llamados Manuales de Políticas o Directivas; de fácil aplicación y comprensión.

  2. Formulación Y Actualización De Instrumentos Normativos Del Sistema

    Que era el proceso de elaboración y actualización de los documentos de gestión institucional que formalizase la organización de éstos, como sigue:

    1. Reglamento de Organización y Funciones.
    2. Cuadro para Asignación de personal.
    3. Manuales de Organización y Funciones.
    4. Manuales de Procedimientos.
    5. Guía de Servicios al Ciudadano.
    6. Manuales de Políticas.
  3. Diseño de Modelos Organizacionales

    Que era el proceso donde se configuraba la interrelación de todos los elementos, heterogéneos, directos o indirectos de una organización, para lograr un funcionamiento eficiente y eficaz.

  4. Programación Administrativa

    Que consistía en la formulación de acciones a desarrollar por los distintos órganos de una institución, en un tiempo determinado, a fin de dar cumplimiento a sus objetivos como parte de un Plan General de Acción, sujeto a una evaluación constante por parte de la Oficina de Racionalización y que permita la aplicación de correctivos oportunos en bien de la organización.

  5. Racionalización De procedimientos Administrativos

    Que era el proceso por el cual se dinamizaba el aparato administrativo de una Entidad, haciéndola más eficiente y eficaz, a través del análisis y la evaluación de sus operaciones, orientada a la racionalidad de sus presupuestos y gastos; y a su reformulación en el caso que fuera necesario.

CONSECUENCIAS:

Desactivado el órgano Rector de racionalización y no habiéndose reemplazado hasta la fecha este ente, que aseguraba con sus disposiciones y evaluaciones el normal funcionamiento integral de las instituciones, así como la aplicación racional de sus acciones, redundantes en una mejor gestión pública y ahorro del gasto; no se cuenta a la fecha con lo siguiente:

  1. Con estados organizacionales adecuados para cumplir con los objetivos y metas trazadas por cada Entidad en su programación administrativa.
  2. Con directivas o normas adoptadas por las autoridades y niveles jerárquicos, que orienten al personal, hacia la consecución de los fines y programas a ellas encomendadas.
  3. Que los recursos humanos, materiales y financieros, se utilicen en forma coherente, racional y productiva.
  4. Que las evaluaciones de funciones y comportamiento laboral, así como las de los programas o plan operativo institucional, se cumplan a cabalidad y se emitan los informes respectivos, en un tiempo oportuno que permitan aplicar los correctivos necesarios que el caso requiera.

Estos son los desordenes que se viven hoy en día en nuestra administración pública, por eso la denomino a la “DERIVA” sin haber mencionado otros sistemas que concurren a ello, salvo los casos de contabilidad y tesorería que están bien estructurados, salvo mejor parecer.

Administración Pública a la Deriva